现代企业职工民主管理制度理论研究与政策建议
张喜亮
内容提要：职工民主管理制度在我国产生于计划经济时代，在建立和完善社会主义市场经济体制条件下，职工民主管理制度的经济基础依然存在。民主管理是企业提高决策水平，实现科学管理有力保障。职工民主管理是现代企业制度重要组成部分。完善职工民主管理制度是构建和谐社会的一项基础性的工作。
职工参与企业管理是法律赋予的民主权利，以职代会为基本形式的民主管理制度无论是过去还是现在，都发挥着促进企业和社会进步的积极作用。
职工民主管理制度不断发展完善的同时，也存在一些不可忽视的问题。建议尽快修改职工代表大会条例，制定统一的民主管理法，明确职代会在企业中的法律地位,规范职代会、董事会、监事会和经理层的职权，形成相互支持合作的现代企业管理制度新格局，职工参与管理是现代企业管理制度不可或缺之共识。
关键词：现代企业制度 职工民主管理 对策建议
一、职工参与管理是与市场经济相适应的现代企业制度的重要组成部分
改革开放特别是党的十四大以来，企业改革的步伐不断加快。“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”是现代企业制度的基本要求。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求，“全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。”研究和探索现代企业职工民主管理制度，对于发扬社会主义民主、推进基层民主政治建设和党风廉政建设，稳定劳动关系和构建和谐社会，增强企业凝聚力和竞争力，促进经济的发展和社会的进步，有着十分重要的现实意义。
(一)澄清对现代企业制度职工民主管理的模糊认识
现代企业是否还需要坚持和完善职工民主管理制度，近年来在理论上出现了一些模糊认识和似是而非的观点，否定或淡化现代企业职工民主管理制度的观点。我们研究认为：有职工参与的企业民主管理制度，不仅不是落后的而是先进的；不仅不是过时的而是现代的，在我国社会主义市场经济和谐社会的构建过程中，应当坚持和完善职工民主管理制度。
1.职工民主管理制度符合市场经济的本质要求
二十世纪初期，在发达的市场经济国家就开始把企业管理作为专门的学科进行研究，至三十、四十年代，企业管理理论就从泰勒的“科学管理”发展到更人性化的职工参与管理的阶段。到了70年代，吸收职工参与管理已经成为企业普遍采用的管理模式。在德国有职工代表制、劳资共决制及劳资双方共同组成的企业管理委员会制度。职工董事和职工监事制度、集体合同制度、职工持股制度等形式的职工参与企业管理的制度，是欧美等发达的市场经济国家企业管理普遍采用的一种管理制度，这种企业管理制度至今仍然是其标榜“民主和人权”的时尚。职工参与企业管理的民主管理制度并非我国独有，而是现代世界发达国家通用的管理模式之一。综观发达国家企业管理的经验和模式，吸收职工参与企业管理与市场经济并不矛盾。
职工民主管理制度符合市场经济的本质要求。职工参与企业管理，能够更好地集中多数人的智慧、激发职工内在的工作热情。这样的民主管理制度，可以极大地提高劳动生产效率，更符合市场经济追求效益最大化的发展规律之要求。市场经济是一种民主的经济，民主是人类进步的潮流，企业管理也必然如此。
如果说我国计划经济时代形成的职工民主管理制度更注重的是工人阶级当家作主的政治意义，那么，在市场经济条件下，从企业科学管理的角度看，这一制度对于激发广大职工群众的劳动积极性仍然具有现实的意义。实现最充分的民主，既是“社会主义”也是“市场经济”的本质要求之一。
2.现代企业中职工民主管理制度的客观基础依然存在
我国的职工参与企业管理，是建立在社会主义生产资料公有制政治理念基础之上的，那么，改革开放以后实行市场经济体制尤其是在所谓公司形式的现代企业中，职工民主管理制度的客观基础是否还存在呢？我们认为，建立和完善社会主义市场经济体制，职工参与企业管理的制度主客观基础依然存在。
在欧美等发达的市场经济国家，企业管理的科学管理学派和行为学派融合，从科技和人本理念出发，提出了有职工参与的企业民主管理理论并付诸实践，产生了诸如职工代表、职工恳谈会等形式的民主管理制度。我国的职工民主管理制度和欧美国家的职工民主管理制度形成的理念虽有不同，但无论其形式还是作用都有相同之处，即增强职工的责任感、激发其劳动潜能和积极生产的欲望。在现代企业中，不拥有该企业资产的人也可以担任独立董事，参与决策企业重大事项；负责企业经营管理的经理层，也并非是因为其拥有本企业的资产而受聘。现代企业建立和完善职工民主管理制度，是科学管理的本质要求。职工民主管理制度存在的客观基础，在完善社会主义市场经济体制、构建和谐社会的目标指引下，更加明显。
无论是从理论上言之，还是从国内外的实践言之，在现代企业中职工参与管理，从本质上并非是由企业资产的所有权决定的，而是由企业管理的本质规律的。
3.劳动作为谋生的手段决定职工须要参与企业管理
有一种观点认为，企业是出资人的企业，而不是职工的。真正关心企业的是出资人，所以，企业只能由出资人管理而不能由职工参与。
现代企业制度依据法律政策，出资人只是对其所出资金拥有所有权，企业则是具有独立权利能力和行为能力的经济组织。我国公司法第三条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”而“有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”由此可见，从法律的角度，股东即出资人并不拥有企业，公司就是企业法人。国际流行的一种观点是，企业是利益相关人的共同体；至少，企业是由三方组成即投资人、经理人和劳动者。投资人、经理人和劳动者共同以企业这个经济组织为实现其价值的平台。从现代企业所谓的公司之“资本所有关系”的理论否定职工民主管理制度，其立论基础显然是子无虚有。
职工的利益是建立在企业发展基础上的，职工比投资人更关心企业的发展。企业经营不善时，出资人首先想到的或是裁减人员减少开支或是转移投资保障回报；而职工选择的往往是宁可降低个人工资福利，与企业共渡难关。在现代社会，劳动依然是职工谋生的最基本的手段，没有企业的发展便没有职工的生活来源。在劳动力供大于求的时代，再就业何其难。由此可见，无论是主动地还是被动地，职工都不得不首先关心企业的发展，“厂兴我荣、厂衰我辱”的口号正是职工心声的真实写照。职工利益与企业发展之间如此紧密的关系，决定其理所应当参加企业的管理，企业只有建立职工民主管理制度才可能有长期且较大的发展。如果没有职工参与管理以监督企业的行为，就难免不出现企业负责人因缺乏监督而挥霍甚至是鲸吞资产的行为，至少难免出现决策失误或决策不能很好贯彻执行的现象。企业改制中的暗箱操作、国有资产流失现象，无不与弱化职工参与管理决策有关。
4.职工参与管理是企业科学决策和执行决策的保障
决策的终极目的是效益，一个快速而错误的决策，其结果必将是效益的损失甚至导致灾难性后果。职工民主管理制度较之独断专行的个人或小集团的决策，其效率可能不是最高的，但是，这样的管理制度却能够使决策更科学稳妥且便于执行。职工参与管理实际上就是集思广益，使决策有更多的选择，众中取优。工作在生产运营第一线的职工，最了解企业的实际情况，从原料采购、生产过程到产品销售以及售后服务等环节都了如指掌，因此，有职工参与的管理是企业科学决策的可靠保障。
职工是企业决策的具体执行者，没有职工对决策的理解就无从贯彻执行。职工参与管理的过程实际上也是其了解和理解决策的过程，从而为决策的高效执行提供了保障。职工参与管理的企业民主管理制度非但不是落后的，更是先进的管理制度，体现了人本主义的理念，可以激发职工内心的工作热情。
(二)建立和完善职工民主管理制度的基本认识
建立和完善职工民主管理制度是完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作。
1.职工民主管理是现代企业制度的应有之义
第一，职工民主管理是现代企业制度的重要内容。
与市场经济相适应，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，其本质要求之一就是建立民主管理制度。投资主体多元化实现的是产权民主，权责明确反映的是企业各管理机构之间的民主，政企分开使企业真正成为市场主体是国家对企业管理的民主。依靠职工办企业是企业管理的内在要求。完善职工民主管理制度是现代企业制度的应有之义。
职工民主管理体现了现代企业制度中民本主义理念。公司是工业社会形成的比较成熟的大型企业组织形式，其股东会、董事会、监事会和经理层的设计，是一种民主制衡的管理制度。自第二次世界大战以后，“民本主义”逐渐成为人类社会共同的理想信念，尊重劳动者的权利是衡量一个组织或一个社会进步与否的重要标准之一。吸收职工参与企业管理，充分体现了尊重和保障职工劳动权、民主管理权的价值观。建立和完善职工民主管理制度，也是与国际接轨、适应经济全球化、增强企业国际竞争力的内在要求之一。
2.职工民主管理是由生产要素组合的本质决定的
职工民主管理制度从根本上来说，是由生产要素组合的本质决定的。生产资料、生产工具和劳动者构成了生产力的三个基本的要素。在这三个要素中，劳动者是生产力中最生动、最活跃的要素。在生产运营的过程中，劳动者亲自使用生产工具，直接与生产资料相结合，在生产劳动的过程中发挥着主导作用，是活的劳动。生产运营的终极目的只有通过劳动者的劳动才能得以实现。所以，职工最有权利参与企业的管理。
建立和完善职工民主管理制度是尊重劳动的具体体现。党的十六大报告指出：“必须尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，这要作为党和国家的一项重大方针在全社会认真贯彻。”职工民主管理制度是贯彻落实尊重职工的劳动、知识和创造的最好形式。党的十六大报告还指出：“必须相信和依靠人民，人民是推动历史前进的动力。要集中全国人民的智慧和力量，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。”在我国，建立和完善有职工参与的企业管理制度，是集中职工智慧和力量，共谋企业发展和进步的最好形式。
3.职工的人权保障要求企业必须建立职工民主管理制度
劳动在当今社会仍然是人们获得生活资料的最基本的手段，职工的劳动权其实也是职工的人权。诸如工作权、报酬权、休息权、培训权、劳动保护权、安全卫生权、文化娱乐权、身体和心理健康权、保险福利权等等，所有这些权利都是与职工的人身联系在一起的。对于职工来说，企业的兴衰直接关乎的是其生存的保障和生活的质量。企业经营不善，职工的工资就很难得到保障，进而影响职工本人及其家人的正常生活；企业效益不好，职工的福利甚至劳动安全卫生条件也将被降低标准，这也直接关乎职工的劳动安全和身体健康的保障。职工民主管理可以从制度上保障职工的劳动权益，即实现其人权的保障。
由于技术和年龄等因素的限制，绝大多数职工不具备较强的流动能力。职工最迫切的渴求就是企业的兴旺发达，参与企业的管理保障企业的发展是职工人权的必然要求。在总体利益一致的基础上，具体事项上的差异性，导致企业管理者在决策的时候可能对职工的权益考虑不尽全面。吸收职工参与决策就可以形成管理者与职工共同协商的格局，企业才真正可以成为劳资双方的利益共同体，从而使职工的人权得以保障。
4.职工民主管理是我国民主政治建设和构建和谐社会的基础
社会主义的国家性质和国家民主政治建设的要求，使职工参与管理企业民主管理制度是推进政治文明和构建和谐社会的基础性工作。
职工民主管理是法律赋予职工的权利，建立以职工代表大会为基本形式的职工民主管理制度，也是法律对国有企业、国有控股企业以及两个以上国有企业投资设立的股份制公司规定的义务。《劳动法》、《工会法》都赋予了职工参与国家经济事业和企业管理的权利。所有这些关乎职工民主管理和经济事业管理的法律权利，依法都必须得到充分的保障。职工参与企业管理，不仅是一个经济问题，也是一个民主政治建设问题，更是一个法律问题。坚持和完善职工民主管理制度，是国家政治民主建设的重要环节。完善社会主义市场经济体制，就是要改革那些束缚生产力发展的生产关系，解放生产力。职工参与企业民主管理的制度，是解放和发展生产力、适应生产力发展要求的重要保障。
一切社会问题的产生，其根源都直接或间接来自劳资矛盾。在市场经济国家甚至有这样的观点，即劳资关系是构建社会关系的基石。构建和谐社会首先就要建立和谐的劳动关系，和谐劳动关系的基础就是使职工的合法权益得到应有的保障。国有企业是我国经济和社会发展的支柱，在国有企业、国有控股企业及两个以上国有企业投资设立的股份制公司中，坚持和完善职工民主管理制度，保障劳动关系的和谐与稳定，对其它类型的企业有着示范的作用。现代企业的管理，建立和完善职工民主管理制度，不仅是企业自身发展的需要，还是完善我国社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的政治要求。
二、坚持与完善职工民主管理制度对策建议
职工民主管理制度在企业改革实践中取得了非常可喜的成就，但同时也必须看到存在的问题。某些国有企业虽然有职工代表大会和其他民主形式、民主渠道，但有的企业往往不运用、不实行，决定重大事项不召开职代会，不与职工群众商量。企业要破产，一部分职工需要下岗，这样一些直接关系职工群众切身利益的大事，都不让职工了解情况和参与讨论，少数几个人一宣布就完事了，结果造成矛盾激化。这种做法就是对职工群众的民主管理权利的侵犯。现代企业建立和完善职工民主管理制度，积极探索有效实现途径，还需要从制度上予以有效的保障。
(一)建议修改职工代表大会条例制定统一的职工民主管理法
制定职工民主管理法规，是贯彻党构建和谐社会目标的具体举措，也是职工群众和各级工会的殷切期望。实践已经为制定统一的职工民主管理法规奠定了基础。
我国的法律法规和党的方针政策，对企业职工民主管理制度做出了很多的规定和要求。但由于种种原因，这些法律、法规及政策，尚不能形成一体。职工民主管理权利不仅分别体现在《劳动法》、《工会法》、《企业法》、《公司法》以及国务院颁布的各种企业劳动管理规定中，而且在党中央、国务院及其各部委发布的文件中也有所体现。在不同的文件中，有的有所重复，个别甚至有所矛盾；也有一些只是原则性的规定，没有具体细化，可操作性不强；还有的规定已经不能适应当前和今后市场经济实践和发展的要求。改革开放以来职工创造的民主管理的新形式如厂务公开等，尚未上升为法律予以保障。这种状况已经不适应企业改革发展的形势的要求。
农业部关于印发《全国兽医事业发展“十二五”规划》（2011-2015年）的通知
农业部
农业部关于印发《全国兽医事业发展“十二五”规划》（2011-2015年）的通知
农医发[2012]13号
各省、自治区、直辖市及计划单列市畜牧兽医（农牧、农业）厅（局、办）：
为阐明全国兽医事业发展思路，明确兽医公共服务重点，推动兽医社会化服务发展，引领“十二五”时期全国兽医事业全面进步，按照《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划（2011—2015年）》以及有关经济社会发展的总体部署和要求，我部组织编制了《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015年）》。现予印发，请遵照执行。
二○一二年五月十四日
全国兽医事业发展“十二五”规划（2011-2015年）
目录
第一章“十二五”时期兽医事业发展面临的形势
一、发展现状
二、发展环境
第二章“十二五”时期兽医事业发展的总体要求
一、指导思想和基本目标
二、基本原则
第三章“十二五”时期兽医事业发展的主要任务
一、完善兽医管理体制机制
二、启动实施国家动物疫病防治中长期战略
三、推进动物卫生监督执法
四、全面提升兽药监管能力和水平
五、加快推进新型兽医制度建设
六、加快兽医科技进步
七、深化兽医国际交流合作
第四章“十二五”时期兽医事业发展的保障措施
一、健全兽医法规标准体系
二、构建财政支持长效保障机制
三、加强规划实施的组织领导
第一章“十二五”时期兽医事业发展面临的形势
一、发展现状
“十一五”时期，在党中央、国务院的正确领导下，各级党委政府高度重视兽医事业发展，加强对兽医工作的领导；各级兽医部门坚持改革创新，全力推进各项重点工作；全国兽医工作者奋力拼搏，辛勤工作，我国兽医事业发展取得了显著成就。
兽医法规体系和机构队伍不断健全。及时修订《动物防疫法》，制定《重大动物疫情应急条例》，颁布实施《动物检疫管理办法》、《动物诊疗机构管理办法》、《执业兽医管理办法》、《兽用生物制品经营管理办法》等配套规章。初步建立起以《动物防疫法》为核心、基本适应兽医工作发展需要的兽医法律法规体系。兽医管理体制改革全面推进，省、市、县三级兽医行政管理、动物卫生监督和动物疫病预防控制三类工作机构建立健全，基层动物防疫公共服务机构普遍健全，按照乡镇或者区域设置乡镇畜牧兽医站3.4万多个。新型兽医队伍建设初见成效。执业兽医资格考试全面实施，执业兽医资格准入管理制度基本建立；官方兽医培训全面开展，官方兽医制度建设稳步推进。兽医协会等行业自律组织建设取得突破。
兽医事业发展基础保障能力进一步提高。国家实施《全国动物防疫体系建设规划》，累计投入资金83.8亿元（其中：中央投资64.3亿元，地方投资19.5亿元），初步形成了覆盖全国的中央、省、县、乡四级防疫网络，初步建立了动物疫病监测预警、预防控制、检疫监督、兽药监察、防疫技术支撑和物资保障等系统。同时，中央出台动物防疫强制免疫补助、强制扑杀补贴、基层动物防疫工作补助政策，中央财政累计投入经费154亿元，各地财政每年落实工作经费约60亿元，保证了动物防疫措施的有效落实。
动物疫病防控成效显著。动物疫病防控方针、基本原则、综合防控措施不断完善。有效控制高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性猪蓝耳病等重大动物疫病，通过无牛瘟状态国际认可，顺利推进无牛肺疫认可，基本消灭马鼻疽、马传贫，成功堵截疯牛病、非洲猪瘟等外来动物疫病于国门之外，家畜血吸虫病疫情降至建国以来最低。无规定动物疫病区示范区建设取得突破性进展，海南免疫无口蹄疫区建成，广州亚运无规定马属动物疫病区建成并得到国际认可。
动物产品安全监管水平逐步提高。动物卫生监督机构对生猪定点屠宰场屠宰生猪全面实施检疫。动物标识及动物产品追溯体系建设初见成效，生猪耳标佩戴率达70%。兽药产业迅速发展，审批管理不断规范，兽药监管日趋严格，兽药产品质量抽检合格率提高到92.7%，动物产品兽药残留抽检合格率连续五年保持在99%以上。
兽医科技进步显著。兽医科研机构功能齐全，科技决策和咨询机制逐步完善。动物疫病国家参考实验室、各级各类兽医专业实验室分工协作的实验室网络体系初步形成。兽医专家队伍建设明显加强，领军人才成长迅速。高新技术快速发展，多个重大动物疫病疫苗相继研制成功，其中禽流感疫苗研制达到国际领先水平。发布国家标准和行业标准84项，取得发明专利154项，兽医领域有6项成果获得国家级科技奖励。
国际交流合作取得新突破。成功恢复我在世界动物卫生组织（OIE）合法权益，我OIE代表当选OIE亚太区委员会副主席，国家禽流感参考实验室被指定为OIE参考实验室。与联合国粮农组织（FAO）、世界银行（WB）在华兽医项目合作日益深入。推动国际社会完善重大动物疫病防控交流与合作机制，积极推进区域联防联控。在国际兽医领域话语权明显增强，在区域兽医合作中逐步发挥引领作用。
兽医事业发展取得的显著成就，有力地保障了畜牧业生产安全、动物产品消费安全和公共卫生安全，为农业农村经济发展和社会主义和谐社会建设做出了积极贡献。
二、发展环境
综合内外部环境分析，“十二五”期间兽医事业发展机遇与挑战并存。必须全面把握兽医事业发展面临的新形势，紧紧围绕国家经济社会发展总体要求和农业农村经济发展中心任务，全面调动兽医事业发展的积极因素，充分释放兽医事业发展的强劲活力，实现兽医事业全面发展。
（一）外部环境
综合国力增强将为加强兽医公共服务提供坚强保障，传统畜牧业向现代畜牧业转变将为动物疫病防控和产品安全监管提供有利条件，全社会对食品安全和公共卫生问题的关注将为改进和支持兽医事业发展营造良好氛围，我国兽医工作全面纳入世界兽医体系将为兽医事业发展提供广阔的国际舞台。同时，国内外动物疫情形势依然复杂严峻，动物产品消费数量需求和质量要求越来越高，畜禽小规模养殖占比高、动物和动物产品大流通的格局短期内难以根本改变，动物和动物产品国际贸易环境日益复杂，国际社会以动物、人类和自然和谐发展为主题的兽医工作新理念对兽医工作提出了更高要求。必须立足经济社会发展全局，统筹国际和国内对兽医工作的要求，充分利用各种有利条件，加快形成有利于兽医事业全面发展的外部环境。
（二）内部环境
多年的实践为进一步推动兽医事业发展提供了宝贵经验，兽医法规标准体系不断健全为兽医事业发展提供了基本的制度基础，兽医管理体制改革稳步推进为兽医事业发展提供了坚强的组织保障，公共财政投入力度不断加大为兽医事业发展提供了必要的资金支持，兽医科技进步和自主创新能力提高为兽医事业发展提供了有力的技术支撑。同时，兽医法律体系需要进一步健全，兽医管理机制尚需完善，队伍素质有待提高，兽医工作公共财政投入长效机制有待健全，兽医科技进步基础有待进一步加强，动物疫病防控机制有待转变，动物卫生监督执法机制有待完善，兽药产业结构和竞争力有待提升。必须科学判断和准确把握发展趋势，统筹当前和长远兽医事业发展需要，加快解决突出矛盾和问题，充分调动有利于兽医事业全面发展的内部因素。
第二章“十二五”时期兽医事业发展的总体要求
一、指导思想和基本目标
“十二五”期间兽医事业发展，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以有效控制动物疫病和保障动物产品质量安全为目标，着力推动实现重点疫病从有效控制到逐步根除的质的跨越，着力推动实行动物产品质量安全全过程监管，着力推动建成与国际接轨的新型兽医制度，进一步从政策法规、体制机制、人才队伍和基础保障等方面夯实兽医工作基础，加快兽医工作方式转变，促进兽医事业科学发展，确保动物产品生产供应安全、动物产品质量安全和公共卫生安全，为建设社会主义新农村和社会主义和谐社会做出新贡献。
按照确保畜产品生产供应安全、质量安全和公共卫生安全，以及到2020年实现重点动物疫病从有效控制向逐步消灭质的转变目标的要求，综合考虑未来发展趋势和条件，“十二五”时期兽医事业发展基本目标是：兽医法律法规体系进一步完善；兽医管理体制改革深入推进，兽医公共财政保障机制基本建立；动物疫病防控机制进一步完善，责任体系进一步明确，消灭马鼻疽等1-2种动物疫病，努力实现重大动物疫病免疫临床无病，祖代以上鸡场、原种猪场重点动物疫病达到净化标准；动物卫生监督执法能力明显提升，兽药产品质量稳步提高，动物产品兽药残留监管能力显著增强，兽药产品质量抽检合格率保持在90%以上，畜禽产品兽药残留检测合格率保持在99%以上；兽医科技进步与自主创新能力显著提高；兽医人才队伍素质进一步提高；兽医领域国际交流合作不断深入。
二、基本原则
——坚持依靠科学，不断提高兽医工作科学技术水平。必须依靠科技进步，推动兽医事业发展上层次、上水平；必须依靠科技进步，有效防治重大动物疫病、保障动物产品质量安全；必须进一步提升科学决策水平，解决制约兽医事业发展的各种问题。
——坚持改革创新，推进兽医工作法制化、规范化、标准化建设。创新兽医工作理念，进一步健全兽医机构，加强兽医队伍建设，继续推进新型兽医制度建设。进一步完善兽医事业发展公共财政投入机制。毫不动摇地落实国务院确定的动物防疫工作责任制。进一步完善兽医法律法规体系，推动行之有效的政策法制化。
——坚持预防为主，牢牢把握兽医工作主动权。“预防为主”始终是兽医工作方针，必须围绕这一方针，牢固树立“防重于治”的观念，不断完善风险管理、监测预警机制，提高全社会防治动物疫病、监督动物产品质量安全的意识，有效提高动物卫生和公共卫生安全水平。
——坚持依法行政，进一步明确兽医部门承担的社会管理和公共服务职责任务。贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把兽医工作纳入公共卫生的管理范畴，准确定位政府的兽医公共服务职责，履行好政府社会管理和公共服务的重要职责，明确企业、养殖户的责任和义务。
第三章“十二五”时期兽医事业发展的主要任务
一、完善兽医管理体制机制
深入贯彻落实国务院关于兽医管理体制改革的一系列决策和部署，坚持改革的方向不动摇、改革的力度不降低，在巩固现有改革成果基础上，继续采取积极有效措施，深入推进兽医管理体制机制创新。
健全完善兽医工作机构。处理好中央政府与地方政府事权划分，充分发挥中央和地方兽医工作机构两个积极性。处理好行政部门与事业单位的职能界定，建立健全既相对独立、又相互配合的兽医工作新机制。理顺动物卫生监督执法与动物防疫技术支撑职能，进一步调整中央级兽医事业单位职能，形成监督执法、技术支持既相对独立、又分工协作的新格局。整合畜牧兽医部门执法力量，全面推进基层畜牧兽医综合执法，增强兽医卫生监管能力。将兽医公共服务与兽医社会化服务有机结合起来，处理好政府兽医工作机构和社会化兽医服务组织的关系，创新兽医工作体制机制。
健全完善兽医工作机制。完善兽医工作机构运行机制，借鉴OIE“兽医体系运作成效评估工具（PVS）”，研究制定适合我国特点的兽医机构建设管理规范，明确各级各类兽医工作机构的工作职责、工作要求，细化兽医工作机构考核评价指标体系，促进兽医机构规范化、标准化建设。科学界定政府、部门和管理相对人在动物防疫中的责任，严格落实动物、动物产品生产经营者防疫和产品质量安全第一责任人制度，强化兽医部门动物防疫监督管理和兽医公共服务职能。
二、启动实施国家动物疫病防治中长期战略
坚持“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防控，群防群控、果断处置”方针，着力构建防控结合、科学规范、责任明确、处置高效的动物疫病防控体系，建立健全动物疫病防控长效机制，完善动物疫病防控策略机制，制定并启动实施国家动物疫病防治中长期规划，有计划地控制、消灭和净化对畜牧业生产和人民群众健康安全危害严重的动物疫病。
逐步控制和扑灭重点动物疫病。有计划地控制、净化、消灭对畜牧业和公共卫生安全危害大的重点病种，对优先病种率先启动单项防治计划。完善动物疫病监测和流行病学调查机制，定期评估动物卫生状况，适时调整防治策略，严格执行疫情报告制度，推进重点病种从免疫临床发病向免疫临床无病例过渡，力争消灭马鼻疽，口蹄疫等重大动物疫病达到控制标准，部分区域猪瘟、家畜布鲁氏菌病达到净化标准，部分区域狂犬病达到控制标准。
加强疫病源头控制。健全种用动物健康标准，实施种畜禽场疫病净化计划；定期实施动物健康检测，推行无特定病原场（群）和生物安全隔离区评估认证计划；引导养殖者实施封闭饲养，统一防疫，定期检测，严格消毒，降低动物疫病发生风险。
加强外来动物疫病风险防范。健全跨境动物疫病风险防范机制，建立健全边境疫情监测制度和突发疫情应急处置机制，强化边境疫情巡查，加强边境地区联防联控，强化技术和物资储备，建立国家边境动物防疫安全屏障。
三、推进动物卫生监督执法
坚持“依法行政、科学检疫、过程监管、风险控制、区域化和可追溯管理相结合”，以完善动物卫生监督法规制度体系为基础，以健全动物卫生监督执法队伍为保障，以创新动物卫生监督工作机制为重点，提高执法能力，规范执法行为，加大执法力度，积极推进无规定动物疫病区建设和动物标识及动物产品追溯体系建设。
推进动物产品安全全程监管。强化养殖场（小区）动物防疫条件审查和动物养殖日常监管。加大养殖过程兽药使用和休药期执行监管力度。探索建立疫病流行状况不同区域的动物和动物产品市场准入卫生条件。建立动物卫生监督、动物跨省调运管理制度。规范屠宰检疫。着力提高兽药残留和细菌耐药性检测能力。逐步推行动物及动物产品安全全程监管和风险管理。鼓励养殖、运输、屠宰、加工从业人员提高动物卫生保护水平和动物福利水平。
加强动物卫生监督管理工作。继续推进动物卫生监督执法体系建设，提高人员素质，提升动物卫生监督执法能力和水平。制定完善动物卫生监督执法人员管理规范，建立健全动物卫生监督执法目标管理与绩效考核评价机制。加强动物诊疗机构和执业兽医、乡村兽医自律及管理，规范动物诊疗行为和执业行为。加强兽医实验室管理，切实防范生物安全风险。积极推进畜牧兽医综合执法，加强基层执法力量建设，加大违法行为打击力度。
推进追溯体系建设和区域化管理。继续推进动物标识及动物产品追溯体系建设，提高耳标佩带率及信息采集传输量，实现中央、省级数据中心互联互通和跨省流通动物快速追踪溯源。支持和鼓励无特定病原场、生物安全隔离区和无规定动物疫病区建设。积极推进无疫区示范区和有条件地区的评估认证，适时推动已建成无疫区的国际认可。
四、全面提升兽药监管能力和水平
以转变兽药行业发展方式为主线，以满足动物疫病防治需要、保障动物产品质量安全和公共卫生安全为出发点和落脚点，健全兽药行政管理、技术支撑体系，完善法规标准，加强产业结构调整和科技创新，促进兽药行业健康发展。
建立健全兽药监管和技术支撑体系。制定实施兽药产业政策，加强政策引导，优化兽药产业结构。完善兽药行政审批制度和工作程序，建立健全兽药行政审批责任制。完善兽药标准管理法规和工作程序，积极推进兽药标准物质的制备、供应和使用。完善新兽药安全评价标准，建立不良反应检测和报告体系。建立兽药风险评估体系。提高基层兽药检测检验能力。加强兽药残留研究和检测，完善兽药残留限量标准和兽药残留检测方法。
加强兽药监管。建立兽药生产动态监管制度，完善兽药生产企业退出机制。全面实施兽药经营质量管理规范（GSP），规范兽药经营活动。完善兽药监督抽检制度和执法联动机制，提高抽检工作效能。推行兽医处方药与非处方药分类管理制度。探索建立兽药使用评价体系。积极推进国家兽药监管信息系统建设，促进政务公开，提高兽药监管工作质量水平和效率。
五、加快推进新型兽医制度建设
全面实施兽医人才战略，建设一支人员充足、结构合理、素质优良的兽医人才队伍。
推进兽医人才队伍建设。坚持“立足当前、着眼长远，突出重点、稳步推进”，推进实施官方兽医和执业兽医制度。以确认官方兽医资格为基础、以加强官方兽医培训为重点，稳步推进官方兽医制度建设。做好执业兽医资格考试工作，加强执业兽医资格准入管理，强化执业兽医注册审查。严格规范兽医服务行为。研究推动建立执业兽医诚信体系，规范兽医服务行为，构建执业兽医管理长效机制。加强行业自律管理，充分发挥行业自律组织在兽医服务体系建设中的作用。按照“稳定队伍、提升能力、推进专业化”要求，加强乡村兽医队伍建设和管理，全面开展乡村兽医培训，健全完善基层动物防疫工作经费补助政策。逐步建立新型兽医人才培养机制和经费保障机制，将兽医队伍培训纳入各级财政保障。建立兽医人才队伍信息化管理库，逐步推进信息化、自动化和网络化管理。
培育和支持发展社会化兽医服务。加快培育动物诊疗市场，特别是要健全完善乡村兽医服务体系，积极支持、鼓励和引导动物诊疗机构多元化发展，不断探索创新动物诊疗机构管理模式。规范城市宠物诊疗市场，加快培育农村动物诊疗市场，充分发挥动物诊疗机构和兽医服务人员在基层动物防疫工作中的作用。
六、加快兽医科技进步
进一步加强兽医科技人才队伍建设，增强自主创新能力，加强兽医基础研究、应用研究、集成示范研究，加强科技推广、科技成果转化，提高兽医科技整体水平，为兽医事业发展提供更加坚实的科技保障。
创新兽医科技发展机制。坚持把服务兽医事业健康发展作为兽医科技工作的出发点和落脚点，努力构建产学研相结合的兽医科技创新体系；充分利用并全面整合现有高等院校、科研院所、各级动物疫病预防控制机构的实验室资源，形成运转高效、支持有力的兽医实验室体系；加快建立科研信息社会共享机制，完善兽医科技推广服务平台；切实加强兽医、卫生、林业等领域机构及专家交流协作，共同开展交叉学科的联合攻关，努力构建跨学科合作平台。建立以政府投入为主导、社会投入为补充，有效引导企业和社会资金投入的经费保障机制，促进建立合理的科研成果评价机制。
突出兽医科技发展重点。加强基础研究、集成应用研究、软科学研究，引导各方面资源，对涉及兽医事业发展的重大问题开展持续深入研究。加强重大动物疫病和外来动物疫病致病机理、多病原互作机制、免疫机制、流行病学为重点的基础研究，动物卫生风险分析、经济学评估、主要动物疫病防治规划等为重点的软科学研究，疫病防控模式、区域化管理、诊断试剂和新型疫苗、兽药残留及耐药性的风险与控制、兽药质量评价与检测技术等为重点的集成应用研究。
扶持中兽医、中兽药发展。遵循中兽医、中兽药发展规律，做好继承和发展工作。积极推广中兽医、中兽药适用技术，充分发挥在临床诊疗中的作用；促进中兽药现代化及产业化发展；加强中兽医、中兽药文化建设，做好中兽医、中兽药理论、文献、古籍的继承研究工作，推动中兽医、中兽药国际化。
七、深化兽医国际交流合作
坚持“有予有取、合作共赢”，提高我参与国际兽医事务能力，增强在全球动物卫生领域声音，加快构建跨境动物疫病联防联控机制，在地区和全球兽医事务中发挥更大作用。
全面深入参与兽医领域国际事务。坚持行使权利与履行义务的有机统一。严格遵守世界贸易组织（WTO）和OIE等国际组织规则，及时准确地通报动物疫情信息，分享动物疫病防控和动物源性食品安全管理技术资源。进一步加大动物产品贸易谈判和国际规则标准制定的参与力度。全面深入研究OIE、国际食品法典委员会（CAC）有关标准规则，跟踪国际标准规则制修订动态，及时提出我国的立场和主张，拓宽动物和动物产品贸易调控空间，维护国内产业利益。
统筹推进国内兽医工作与国际接轨。加强国际兽医事务人才队伍建设，加强兽医参考实验室建设。充分调动各级各类兽医研究机构的积极性，大力加强对外交流合作，逐步将我国兽医参考实验室建设成为兽医科研信息、资源集聚推广平台，先进技术引进、消化、吸收和再创新平台，国际兽医卫生标准规则制修订技术支撑平台。设立专门联系点和工作组，培养国际兽医卫生标准规则专家队伍，及时了解、全面掌握OIE、FAO、CAC等国际组织相关工作领域发展动态，采取有力措施，加快国际标准规则在我国的推广应用，促进我国兽医工作与国际接轨。
强化双边和多边合作。加强与周边国家的合作，健全跨境动物疫病联防联控机制，促进动物防疫关口前移，保障我国养殖业和兽医公共卫生安全。建立完善我国与周边国家兽医管理部门对话机制，及时准确通报动物疫情信息，增进兽医机构和人员交流，积极磋商双边多边动物检疫问题，推动动物及动物产品出口。支持兽医科研机构、兽医药品和兽医生物制品生产企业国际化发展，深化与有关国家在兽医诊断、兽医生物制品研究、推广、生产和应用等领域的合作，促进我国兽医相关产业“走出去”。
第四章“十二五”时期兽医事业发展的保障措施
一、健全兽医法规标准体系
按照适应经济社会发展水平、符合中国特色社会主义法律体系框架、满足兽医事业发展需要的要求，加强兽医立法的计划性、科学性，提高立法质量，及时将成熟的政策、标准规范化、制度化，着力构建法制健全、政策有力、符合实际、切实可行，既与国际规则接轨，又适应我国国情的兽医政策法律体系。
以兽医行业管理为重点，健全完善兽医法律法规。修订完善配套法规规章。加快地方性法规和政府规章立法，建立健全兽医法规规章体系。积极推进兽医法律法规立法后评估和执法检查工作。
健全技术标准和规范制修订工作机制，规范制修订工作程序，努力提高技术标准和规范的科学性、先进性和适用性。加强技术标准和规范制定工作的国际合作和交流。强化技术标准和规范的动态管理。
二、构建财政支持长效保障机制
坚持“突出重点、注重效率、优化结构”，建立财政支持兽医事业发展的长效保障机制，建立适应国家兽医事业发展要求的公共财政支持政策。突出财政支持兽医发展的重点领域，优化支持兽医发展的财政投入结构，探索政府、企业、社会等经费多方投入机制，加强兽医事业资金投入的效益评价。
进一步加大对兽医卫生基础设施建设投入力度，制定实施全国动物防疫体系建设二期规划，加强动物卫生监督执法和畜产品质量安全监管体系建设，支持和完善边境地区、基层动物疫病预防控制和检疫监管等基础设施建设。通过完善的兽医卫生基础设施，保障重大动物疫病预防监测系统、重大动物疫病应急处置系统、动物检疫监督系统、兽药质量监察和兽药残留监控系统、动物防疫技术支撑系统、动物标识及动物产品追溯系统等有效运转。
三、加强规划实施的组织领导
各地要全面贯彻落实《动物防疫法》等法律法规和《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》等文件精神，站在经济与社会协调发展和全面履行政府职能的高度，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把兽医事业纳入公共卫生的管理范畴，作为政府社会管理和公共服务的重要职责，进一步理顺各部门工作职责，加强对兽医事业发展的领导，加强对实施本规划的组织领导。明确企业、协会、养殖户的责任和义务。大力宣传兽医科普知识和政策措施，营造全社会理解支持、关心参与兽医工作的良好氛围，引导形成推动兽医事业发展强大合力，努力开创兽医事业发展新局面。
各级兽医部门要把思想和认识统一到本规划的部署上来，牢牢把握科学发展主题和转变发展方式主线，坚持立足经济社会发展全局，集思广益，结合实际，大胆创新。综合运用法律、行政、经济、技术等手段，认真谋划好本地区“十二五”兽医事业发展思路和重点。积极争取党委政府支持，加强与有关部门的沟通协调，及时提出建议，争取重大政策支持。加强与社会化兽医服务机构和行业自律组织等非政府组织沟通协作，加强年度计划与规划的衔接，对重要工作设置年度目标，充分体现本规划总体目标和重点任务。认真组织实施好本规划各项重点工作和本地区具体规划，确保顺利推进各项重点任务，全面实现规划目标。
附件：
农医发〔2012〕13号.CEB
http://www.moa.gov.cn/govpublic/SYJ/201205/t20120522_2631531.htm
