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海南省保亭黎族苗族自治县人民政府办公室


保府办[2006]100号



保亭黎族苗族自治县人民政府办公室关于印发《保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定》的通知



各乡、镇人民政府，县七仙岭农场，县政府直属各单位：

《保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定》已经县政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。









二00六年十一月二日



保亭县查处违法建筑行为行政问责暂行规定



第一条 为及时查处各类违法建筑行为，有效遏制新建违法建筑，维护城市建设和城市管理的正常程序，提高城市环境质量，根据有关法律、法规和规章的规定，结合本县实际，制定本规定。

第二条 各乡、镇人民政府、各国营农（茶）场和县建设规划、土地、城市管理等行政执法部门应按照《中华人民共和国城市规划法》、《海南省经济特区城市规划条例》及其它法律、法规、规章的规定，严格履行职责，依法制止违法建筑行为和拆除所辖范围内的违法建筑。

第三条 各乡、镇人民政府、各国营农（菜）场和县建设规划、土地、城市管理等行政执法部门工作人员 ，在查处违法建筑行为工作中有失职、渎职行为，导致城区范围内发生新建违法建筑的，应当依照本规定和《保亭县行政首长问责暂行规定》对负有直接责任者、主要领导责任者或重大领导责任者实行行政问责。

第四条 本规定所称直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成损失或者后果起决定性作用的人员。

本规定所称主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的人员。

本规定所称重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的人员。

第五条 按照本规定实行的行政问责应当坚持权责统一，有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。

第六条 任何单位和个人都有权向各级人民政府及其有关单位举报各类违法建筑行为。

接到违法建筑行为举报的部门应当及时组织调查，依法予以处理。对不属于本部门职权范围的查处事项，应当及时书面告知或移交有关主管部门处理。

第七条 各乡、镇人民政府及其工作人员有下列行为之一的，对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者，应当问责：

（一）不执行县人民政府及其相关部门拆迁决定，对组织、协调各有关部门查处违法建筑行为工作不落实的；

（二）对辖区内违法建筑行为检查不力，接到违法建筑行为的举报或发现有违法建筑行为不及时制止并向有关部门报告的；

（三）县人民政府作出强制拆除违法建筑决定，并由县有关部门发布拆除通告后，未及时组织协调实施强制拆除工作的；

（四）纵容、庇护、放任本辖区范围内单位、个人实施违法建筑行为的；

第八条 各国营农（茶）场及其工作人员有下列行为之一的，对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者，建议问责，问责程序按干部管理权限和规定办理：

（一）对辖区内违法建筑行为检查不力，接到违法建筑行为的举报或发现有违法建筑行为不及时制止并向有关部门报告的；

（二）不配合有关部门依法进行调查取证的；

（三）不配合有关部门对辖区内有违法建筑行为的单位和个人进行说服教育的。

第九条 县建设建设、规划、土地、城市管理行政执法等部门及其工作人员有下列情形之一的，对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者，应当问责：

（一）违反有关规定批准项目建设的；

（二）未及时对违法建筑行为进行查证、认定并依法予以制止和查处的；

（三）接到违法建筑行为的举报后，不及时制止和查处的；

（四）对违法建筑依法应当作出而不作出没收或限期拆除及其他处理决定的；

（五）未在规定时限内发布强制拆除违法建筑通告的；

（六）发现违法建筑行为或接到违法建筑行为的举报后，对不属于本部门职权范围的查处事项，不及时书面告知或移交有关行政主管部门处理的；

（七）谎报、瞒报、拒报违法建筑行为情况的；

（八）在工作中有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第十条 各级行政机关、事业单位、国有企业及其工作人员有下列情形之一的，对负有直接责任者、主要领导责任者或重要领导责任者，应当问责：

（一）未取得县建设规划、土地等行政许可手续或违反已许可的范围建设的；

（二）违反规定，组织实施违法建筑行为的；

（三）不按规定主动拆除本单位违法建筑的；

（四）不依法执行行政处罚决定的；

（五）为违法建筑出具虚假材料、提供虚假证明的。

第十一条 依照本规定实施行政问责的，采用以下方式进行：

（一）责令作出检查；

（二）通报批评；

（三）责令公开道歉；

（四）责令辞职；

（五）建议免职。

本款规定的行政问责方式可以单独适用，也可以同时适用。采用本款第（四）项、第（五）项方式问责的，按照干部管理权限和规定的程序办理。

第十二条 依照本规定对单位领导干部进行行政问责的，应当按照干部管理权限和下列程序办理：

（一）由县人民政府责成县政府办公室、县监察部门组成调查组进行调查，并形成调查报告上报县人民政府。调查报告应当提出问责或者不予问责的建议；

（二）县人民政府召开政府常务会议或者县长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定；

（三）将问责决定以书面形式通知被问责的人员，并按照干部管理权限抄送任免机关；

（四）被问责的人员对问责决定不服的，可以自收到问责决定之日起15日内向县人民政府提出书面申诉。县人民政府自受理申诉之日起30日内作出复查决定。依照前款规定，执行问责的具体事项，由县政府办公室负责。

第十三条 依照本规定对除第十二条规定之外的工作人员进行行政问责的，由被问责人员的主管部门组织实施。被问责人员的主管部门应当将问责结果上报县人民政府，并报县监察部门备案。

第十四条 违反本规定，依法应当给予行政处分的，由县监察或主管部门处理；应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第十五条 本规定自公布之日起施行。

　　合同无效的确认之诉不适用诉讼时效制度，这是毫无争议的，因为确认合同无效，是昭示法律对合同效力的评价，不属于请求权行使的范畴，故不受诉讼时效制度的限制。但基于合同无效所发生的返还财产请求权是否适用诉讼时效，目前理论界主要有两种观点：（1）不适用诉讼时效说。该说认为，合同无效或被撤销后，基于合同发生的债权债务关系归于消灭的同时，原来基于合同所发生的物权变动也丧失其存在的基础，则必然发生物权变动的回转，故合同无效产生的财产返还请求权系物上返还请求权。因物上返还请求权与物权不可分离，既然物权不适用诉讼时效，则物上返还请求权亦不能适用诉讼时效。（2）适用诉讼时效说。该说认为，合同无效产生的财产返还请求权属于请求权的一种，而诉讼时效适用的对象即为请求权，故返还财产请求权也适用诉讼时效。

　　笔者认为，无效合同导致的财产返还请求权是否适用诉讼时效，首先要解决清楚该请求权的性质。无效合同返还请求权性质上应归属于不当得利返还请求权，而非物上返还请求权。理由有二：

　　其一，物上返还请求权的返还财物对象仅限于原物及原物所产生的孳息，返还的目的是使物的所有人恢复其对原物的占有，回复所有权的圆满。而不当得利返还请求权返还目的是将受益人所获得的不应当获得的利益，全部返还受损害的当事人，其返还的不限于原物及孳息，还包括原物的价金、使用原物所取得的利益或其他利益。结合司法实践中常出现的具体情形，例如排他性特许经营合同签订后，经营一方擅自将经营权转租，其转租行为无效，则转租方与受让方存在的返还义务除该经营权外，还应包括因此转租行为所产生的经营利润等。因此合同无效后的财产返还请求权不限于返还原物。

　　其二，由于物上请求权必须是返还原物，则必以原物之存在为前提，如果原物已经灭失，所有权人只能要求赔偿损失。而不当得利返还请求权则不受此限制，不管原物是否存在，只要受益人获得不应当获得的利益，就负有返还责任，即使原物灭失，也可以转化为货币形式进行返还。且实践中常常存在因合同无效双方当事人互负返还义务的情形，尤其是在双方互负的均是金钱义务的情况下，差额返还似乎更能满足当事人的要求。此时，必然返还的不是原物，而是价金的差额。

　　综上，笔者认为将合同无效导致的财产返还请求权定位于不当得利请求权更为妥当。基于不当得利返还请求权属债权请求权，故合同无效导致的财产返还请求权当然适用于诉讼时效。

　　无效合同返还财产请求权诉讼时效的起算

　　关于无效合同财产返还请求权的诉讼时效起算问题，目前司法实务中主要有以下四种观点：（1）合同未被确认无效时，并不发生财产返还问题，只有合同被确认无效后，返还义务由此产生，因此，应从合同被确认无效之日起计算诉讼时效。但自合同履行期限届满之日起超过20年，当事人一方提出诉讼时效抗辩的，法院不予支持。（2）一方依据无效合同而占有对方财产是非法的，因非法占有处于继续状态，因此权利人可随时要求对方返还，故返还财产请求权的时效应从一方要求返还而对方拒绝之日起算。（3）合同无效系自始无效，交付财产时合同即已无效，对方接受财产缺乏法律依据，故返还财产请求权的时效应从无效合同订立之日起算。（4）当事人在签订合同后未被确认无效的情况下，既然当事人不知道或不应当知道合同无效，其合理的预期是合同有效，双方按合同约定期限履行。在合同约定的履行期限届满后，其虽然不行使合同无效产生的请求权，但其应行使合同有效情形的请求权，如不行使任何请求权，只能说明其怠于行使权利。因此，应以双方当事人合理预期的合同有效情况下的履行期届满日作为返还请求权诉讼时效的起算点。

　　笔者认为，上述四种观点都有所偏颇。无效合同财产返还请求权的诉讼时效起算比较复杂，不同的案件往往存在不同的情况，故不宜“一刀切”地以某一个时间点作为标准，应当区别不同的具体情况而确定不同的起算标准。结合民法通则第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”的规定，根据权利人知道或应当知道权利被侵害的时间不同，对诉讼时效的起算可作如下区分：

　　第一，权利人明知合同无效而故意签订并履行合同的，如明显损害国家或第三人利益等法律明确禁止的交易行为。在合同签订时，权利人应当知晓其行为的法律后果，明知合同无效而履行合同的，从规制此类违法行为的角度出发，此类绝对无效合同的财产返还请求权的行使，在诉讼时效上应严格限制，其起算点应从合同签订时计算。

　　第二，合同签订时，权利人并不知道合同存在无效情形而作有效合同履行的，如权利人不知道对方缺乏有效的合同履行资质的情形。此时财产返还请求权的诉讼时效应从合同被确认无效时开始计算。但如果义务人能够举证证明在合同被确认无效之前权利人就已经知道或应当知道该合同无效的，则诉讼时效则从权利人要求返还之次日计算。

　　第三，合同约定了履行期限，且双方相互履行完毕已多年的无效合同，其返还财产请求权应当作为一个特例加以时效的限制。我国现行法对确认合同无效之诉没有时效限制，即使时隔多年，当事人就确认无效合同提起诉讼，法院也得受理并予以确认。在此情况下，若将返还财产请求权的诉讼时效自合同被确认无效时才开始计算，则势必会推翻已经形成多年的社会关系和经济秩序，使法律关系长期处于不稳定状态，这违背了诉讼时效制度的宗旨，其结果将会使法院投入大量精力去查明各种经济因素来确定返还财产的价值及损失数额，从而造成资源的浪费，同时也会在一定程度上纵容当事人恶意诉讼。因此，对于已经履行完毕多年的无效合同，权利人请求返还财产的诉讼时效应自该合同履行完毕之日起计算诉讼时效。


　（作者单位：重庆市南岸区人民法院）